6月9日，中國大熊貓保護研究中心發(fā)布不文明行為通報稱，主播朱某某因長期利用民宿陽臺等處對該中心神樹坪基地非展區(qū)進行直播，被終身禁止進入該中心各基地參觀。
而在不久前，5月3日，游客孫某某、張某、楊某因在該中心神樹坪基地發(fā)生肢體沖突等行為，嚴重擾亂園區(qū)秩序，同樣被終身禁止進入該中心各基地參觀。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，一段時間以來，國內(nèi)多個景區(qū)都有將具有不文明行為的游客列入旅游不文明行為記錄（即旅游黑名單），甚至終身禁入的情形。
受訪專家認為，景區(qū)將旅游違規(guī)者列入黑名單，或者對旅游嚴重違規(guī)者作出終身禁入或者永久禁入的決定，是推進誠信旅游、文明旅游和保護名勝古跡等景區(qū)景點公物的重要手段和路徑選擇。但對游客實行終身禁入需要有明確的法律法規(guī)依據(jù)。應(yīng)當嚴格限制，依法謹慎使用。
為維護景區(qū)秩序 游客被列黑名單
6月8日，中國大熊貓保護研究中心監(jiān)測到主播朱某某在直播神樹坪基地繁育園等非展區(qū)，相關(guān)方面隨即派員上山勸阻。
該研究中心發(fā)現(xiàn)，在此之前，朱某某長期利用民宿陽臺、基地周圍高地等對神樹坪基地隔離檢疫區(qū)、辦公科研樓、繁育園等非展區(qū)進行直播。
即使園區(qū)管理方兩次發(fā)布不得進入大熊貓國家公園的大熊貓棲息地和潛在棲息地、不得對基地非展區(qū)進行直播的公告之后，朱某某依然繼續(xù)進行直播。
該研究中心認為，鑒于朱某某長期以來的直播行為已經(jīng)干擾了基地管理安全秩序，違反了《臥龍神樹坪基地文明入園須知》有關(guān)規(guī)定，將其列入終身禁止到熊貓中心各基地參觀名單。
根據(jù)公開信息，今年4月，因為向大熊貓身上吐礦泉水、向大熊貓室外活動場內(nèi)投擲物品等不文明行為，6名游客被終身禁止再次進入四川省成都大熊貓繁育研究基地（含熊貓谷）參觀。
近年來，國內(nèi)多個景區(qū)都有將不文明行為的游客列入旅游黑名單，甚至終身禁入的情形。例如，2022年5月，中科院昆明植物研究所通告游客鄭某終身不得再次進入昆明植物園，因其擅自打開溫室窗戶，盜挖價值12800元的珍稀植物。2023年4月，一名男子因在上海迪士尼度假區(qū)毆打他人，被永久禁止進入該度假區(qū)。
對此，中國人民大學法學院教授楊建順分析認為，景區(qū)將旅游違規(guī)者列入旅游黑名單，或者對旅游嚴重違規(guī)者作出“終身禁入”的決定，是推進誠信旅游、文明旅游和保護名勝古跡等景區(qū)景點公物的重要手段和路徑選擇。
懲戒不文明行為 需明確法律依據(jù)
為懲戒游客不文明行為，《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）將9種游客在境內(nèi)外旅游過程中發(fā)生的因違反境內(nèi)外法律法規(guī)、公序良俗，造成嚴重社會不良影響的行為，納入旅游不文明行為記錄，規(guī)定旅游不文明行為記錄形成前應(yīng)經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會評審通過，記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態(tài)管理。
根據(jù)《暫行辦法》，國務(wù)院旅游主管部門建立全國旅游不文明行為記錄。省級旅游行政主管部門可設(shè)立本行政區(qū)域內(nèi)的旅游不文明行為記錄。
記者根據(jù)公開信息梳理發(fā)現(xiàn)，旅游行政主管部門發(fā)布的旅游不文明行為記錄并不多，反而是各地的景區(qū)公布了不少旅游不文明行為記錄。
對此，在調(diào)查過程中有不少人向記者提出疑惑：景區(qū)對旅游不文明行為，能否對游客進行像終身禁入這樣嚴厲的懲戒？
廣東廣和律師事務(wù)所高級合伙人、廣東省律師協(xié)會會展與旅游法律事務(wù)委員會主任尹玉認為，上海迪士尼度假區(qū)等景區(qū)并不具備政府職能，也不具備行政執(zhí)法資格，其以景區(qū)名義將游客列入旅游黑名單的行為，應(yīng)當歸于合同行為。游客入園購票與景區(qū)成立平等合同關(guān)系，在合同關(guān)系存續(xù)期間雙方需要履行合同義務(wù)，即游客具有文明游覽參觀的義務(wù)，景區(qū)具有提供游覽服務(wù)、保障游客人身安全的義務(wù)，任何違反上述義務(wù)的行為，應(yīng)當視為違約行為，而針對游客違約行為，景區(qū)采取限制入內(nèi)或列入旅游黑名單的措施，屬于民事主體履行合同的解除、終止的行為。
“平等主體之間的民事合同行為與行政行為不同，公權(quán)力主體實施的行政行為，相對方如果認為不合法、不合理，有權(quán)利進行申辯，而民事合同行為，如合同相對方認為對方存在合同違約等，僅可以通過民事訴訟等予以救濟。”尹玉說。
楊建順認為，根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，并不能直接推導出景區(qū)有權(quán)將游客列入旅游不文明行為記錄。但是，景區(qū)基于其管理權(quán)和相關(guān)征信規(guī)則而作出的管理行為，可以將游客列入旅游不文明行為記錄。
楊建順分析，《暫行辦法》列舉的旅游不文明行為中，有一項是“違反旅游場所規(guī)定，嚴重擾亂旅游秩序”，這意味著，作為旅游場所的景區(qū)，能夠制定旅游場所規(guī)定，其所制定的旅游場所規(guī)定應(yīng)當?shù)玫阶裱駝t將構(gòu)成旅游不文明行為。
“而終身禁入或者永久禁入等決定，與一般的暫時性限制不同，因為其違背公物之‘提供于公共之用’的主要目的，無法從公物管理規(guī)則制定權(quán)中推導出來，且由于其嚴厲的侵益性，需要有明確的法律法規(guī)依據(jù)。”楊建順提醒。
構(gòu)建正確懲戒觀 動態(tài)調(diào)整黑名單
如何適用旅游不文明行為記錄制度，治理游客的不文明行為？
在楊建順看來，對于一些游客的旅游不文明行為，要依法依規(guī)有效地予以制止、教育、懲處，該罰款的罰款，該教育的教育，該適用治安管理處罰法的就依法予以治安管理處罰，該賠償?shù)木土钇滟r償。應(yīng)對個別游客的不文明行為和屢教不改者，可以考慮引入征信體系，采用將其列入旅游不文明行為記錄的做法。但應(yīng)當建立健全相關(guān)法律法規(guī)，健全相應(yīng)的評審組織、程序和標準，以確保依法依規(guī)有效規(guī)制。
楊建順說，對游客實行終身禁入，必須建立在嚴格的法律法規(guī)保留理論基礎(chǔ)之上；對一般的景區(qū)等管理規(guī)則，應(yīng)當進行更充分授權(quán)，讓公物管理者充分發(fā)揮其優(yōu)勢。一旦該領(lǐng)域制定了相關(guān)法律規(guī)范，關(guān)于公物管理者制定公物管理規(guī)則的權(quán)限和該規(guī)則所規(guī)定的內(nèi)容便應(yīng)當被相關(guān)法律規(guī)范所吸收。比如，在旅游法以及公園等相關(guān)公物立法中，有必要對列入旅游黑名單等征信制度進行頂層設(shè)計，即便是法律法規(guī)，對終身禁入或者永久禁入之類的措施，亦應(yīng)當堅持審慎的原則，尤其是應(yīng)當盡可能設(shè)置動態(tài)調(diào)整機制，貫徹好“懲前毖后，治病救人”的正確懲戒觀。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院副教授孔祥穩(wěn)認為，從目前實踐來看，一些景區(qū)自行主導設(shè)置了旅游黑名單，規(guī)定本景區(qū)可以對特定游客實施限制購票、禁入等措施，這與前述由旅游主管部門認定的行政性旅游不文明行為記錄制度不同，屬于景區(qū)自我管理措施，即偏向于民事性質(zhì)的私法行為。
“景區(qū)在采取這種管理手段時，需要考慮三個方面的問題：措施的必要性，尤其是部分景區(qū)在性質(zhì)上屬于公共設(shè)施，可能需要承擔普遍性的締約義務(wù)，對游客權(quán)利的限制需要有充分的依據(jù)和理由，同時也不宜輕易采取終身禁入等對影響過大的措施；程序的正當性，在采取這類措施時應(yīng)當保證游客的陳述、申辯等救濟權(quán)；如果游客存在其他違反文物保護、治安管理等法律法規(guī)的行為的，景區(qū)應(yīng)當及時通報有關(guān)部門進行處理。”孔祥穩(wěn)說。
